反腐敗工作法治化的重要里程碑——《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》立法紀(jì)實(shí)

新華社記者　朱基釵　　人民日?qǐng)?bào)記者　姜潔

這一刻，必將銘刻在中國(guó)反腐敗工作的歷史進(jìn)程中——

“通過(guò)！”

3月20日9時(shí)06分，北京，人民大會(huì)堂。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行閉幕大會(huì)，表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，熱烈的掌聲在萬(wàn)人大禮堂響起。國(guó)家主席習(xí)近平簽署第三號(hào)主席令予以公布。由此，全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)掀開(kāi)新的篇章。

進(jìn)入新時(shí)代，踏上新征程。

作為反腐敗國(guó)家立法，監(jiān)察法的制定出臺(tái)，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，對(duì)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，具有重大而深遠(yuǎn)的影響，必將為反腐敗工作開(kāi)創(chuàng)新局面、奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

實(shí)踐發(fā)展所需　黨心民心所向——以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法工作高度重視

反腐敗國(guó)家立法，是實(shí)踐發(fā)展所需，是黨心民心所向。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的高度，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以雷霆萬(wàn)鈞之勢(shì)，堅(jiān)定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，全面從嚴(yán)治黨成效卓著。

黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，必然要求國(guó)家監(jiān)察全覆蓋。

在反腐敗斗爭(zhēng)深入推進(jìn)的同時(shí)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，著眼于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，作出了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策部署。

制定監(jiān)察法是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。

2015年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話，明確要求修改行政監(jiān)察法。

2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。

監(jiān)察法是反腐敗國(guó)家立法，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。

制定監(jiān)察法，將黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果，以法律形式固定下來(lái)，進(jìn)一步推動(dòng)反腐敗工作法治化規(guī)范化，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革、全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

如何確保立法工作順利推進(jìn)，如何實(shí)現(xiàn)立法與改革統(tǒng)籌銜接，習(xí)近平總書(shū)記始終高度重視、積極謀劃、親自推動(dòng)、全程指導(dǎo)。

2016年6月至10月，習(xí)近平總書(shū)記先后6次主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議和中央政治局會(huì)議，專(zhuān)題研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、國(guó)家監(jiān)察相關(guān)立法問(wèn)題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國(guó)家監(jiān)察立法工作的方向和時(shí)間表、路線圖。習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表了一系列重要講話，為監(jiān)察法立法工作提供了根本遵循。

“國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法立法工作，自始至終都是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，這也是改革和立法工作能夠沿著正確的方向順利推進(jìn)的根本原因?！敝醒爰o(jì)委法規(guī)室負(fù)責(zé)人表示，監(jiān)察法立法工作始終堅(jiān)持正確政治方向，嚴(yán)格遵循黨中央確定的指導(dǎo)思想、基本原則和改革要求，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治原則貫穿立法全過(guò)程和各方面。

黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各方密切配合。

按照黨中央部署要求，在最初研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案的時(shí)候即著手考慮將行政監(jiān)察法修改為監(jiān)察法問(wèn)題。

“堅(jiān)持改革和立法一體謀劃，在草擬深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案時(shí)，就著手?jǐn)M定監(jiān)察法草稿，并作為改革方案的附件一同報(bào)送中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央深改組會(huì)議等審議?！敝醒爰o(jì)委研究室負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。

改革牽一發(fā)動(dòng)全身，立法涉及方方面面。

中央紀(jì)委與全國(guó)人大常委會(huì)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委員會(huì)、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央機(jī)構(gòu)編制辦公室等有關(guān)方面進(jìn)行了多次溝通。

全國(guó)人大常委會(huì)黨組堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的決策部署，高度重視監(jiān)察法立法工作。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將監(jiān)察法起草和審議工作作為最重要的立法工作之一，確保立法順利推進(jìn)。

十八屆中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記王岐山主持召開(kāi)26次專(zhuān)題會(huì)議，研究監(jiān)察體制改革和立法工作。黨的十九大后，中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際多次專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取監(jiān)察法立法工作匯報(bào)，提出立法工作中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，推動(dòng)進(jìn)一步深入研究修改完善。

凝聚各方共識(shí)　回應(yīng)社會(huì)關(guān)切——監(jiān)察法立法是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動(dòng)實(shí)踐

2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)閉幕當(dāng)天，中央紀(jì)委負(fù)責(zé)同志即率隊(duì)來(lái)到全國(guó)人大機(jī)關(guān)，對(duì)接監(jiān)察法立法相關(guān)事宜。

“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，抽調(diào)兩邊骨干力量，共同組成國(guó)家監(jiān)察立法工作專(zhuān)班，按照黨中央要求，密切配合，迅即開(kāi)展工作?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室負(fù)責(zé)人說(shuō)。

對(duì)接實(shí)際，深入基層調(diào)研。

2017年4月，國(guó)家監(jiān)察立法工作專(zhuān)班前往首批開(kāi)展改革試點(diǎn)的北京、山西、浙江等地進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取相關(guān)意見(jiàn)建議。在前期工作基礎(chǔ)上，吸收改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議，經(jīng)反復(fù)修改完善，形成了監(jiān)察法草案。

2017年6月15日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議并原則同意全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于監(jiān)察法草案幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示。

2017年6月下旬，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行了首次審議。

開(kāi)門(mén)立法，廣泛征求意見(jiàn)。

監(jiān)察法草案首次審議后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將草案送23個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)以及31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)征求意見(jiàn)；2017年7月18日，還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)專(zhuān)家會(huì)，聽(tīng)取了憲法、行政法和刑事訴訟法方面專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。

黨的十九大對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作出新的部署，明確要求制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

2017年11月7日起，監(jiān)察法草案在中國(guó)人大網(wǎng)全文公開(kāi)，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。草案?jìng)涫荜P(guān)注，共有3700多人提出1.3萬(wàn)多條意見(jiàn)建議。對(duì)這些意見(jiàn)建議，國(guó)家監(jiān)察立法工作專(zhuān)班高度重視，進(jìn)行了認(rèn)真梳理、研究。

2017年11月30日，全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)監(jiān)察法草案作了修改完善。

2017年12月22日至27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行第二次審議，認(rèn)為草案充分吸收各方意見(jiàn)，已經(jīng)比較成熟，決定將其提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。

根據(jù)立法法的規(guī)定，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議審議的法律案，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行的一個(gè)月前將法律草案發(fā)給代表。

2018年1月31日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將監(jiān)察法草案發(fā)送十三屆全國(guó)人大代表。代表們對(duì)草案進(jìn)行了認(rèn)真研讀討論，總體贊成草案，同時(shí)提出了一些修改意見(jiàn)。全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和代表們提出的意見(jiàn)又對(duì)草案作了修改，并將修改情況向全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議作了匯報(bào)。

一次次修改，一遍遍審議，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，廣泛凝聚各方共識(shí)，認(rèn)真回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，嚴(yán)格依法按程序辦事。監(jiān)察法草案不斷修改完善的過(guò)程，正是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動(dòng)實(shí)踐。

尊重憲法精神，維護(hù)憲法權(quán)威。

黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。全國(guó)人大常委會(huì)決定將憲法修正案草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。監(jiān)察法草案主動(dòng)與憲法修正案“對(duì)標(biāo)”，相關(guān)內(nèi)容及表述均與憲法修改關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。

2018年2月8日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)黨組的匯報(bào)，原則同意《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》并作出重要指示。根據(jù)黨中央指示精神，對(duì)草案作了進(jìn)一步完善。

至此，一份凝聚著黨的主張、人民心聲、國(guó)家意志的成熟法律草案，送交到最高立法機(jī)關(guān)，送交到2900多名十三屆全國(guó)人大代表手中。

彰顯制度優(yōu)勢(shì)　提升治理效能——為開(kāi)創(chuàng)反腐敗工作新局面提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障

“制定監(jiān)察法是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措”“制定監(jiān)察法是總結(jié)黨的十八大以來(lái)反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障的現(xiàn)實(shí)需要”……

3月13日上午，人民大會(huì)堂，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，聽(tīng)取十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)作關(guān)于監(jiān)察法草案的說(shuō)明。

此前2天，3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。

此次憲法修改共有21條，其中11條與國(guó)家監(jiān)察體制改革相關(guān)，在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中新增“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位。先通過(guò)憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，使國(guó)家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源。

3月13日下午和14日上午，各代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行審議。

兩個(gè)半天的時(shí)間，共有1840名代表發(fā)言提出了1384條意見(jiàn)，其中對(duì)草案的具體修改意見(jiàn)建議389條，都是從完善法律角度提出的積極性、建設(shè)性意見(jiàn)建議。

“草案第二十二條第三款規(guī)定，留置場(chǎng)所的設(shè)置和管理依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。有的代表建議，對(duì)留置場(chǎng)所的監(jiān)督作出規(guī)定?！?/p>

……

3月14日下午，人民大會(huì)堂第六會(huì)議室，氣氛熱烈。十三屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議，根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)，對(duì)草案進(jìn)行了認(rèn)真審議，對(duì)代表提出的修改意見(jiàn)逐條研究，形成了草案修改稿。

3月15日下午，監(jiān)察法草案修改稿經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議審議后，決定再提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

3月16日上午，各代表團(tuán)繼續(xù)審議監(jiān)察法草案修改稿。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)根據(jù)審議情況提出監(jiān)察法草案建議表決稿，提請(qǐng)大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議審議后，再次提請(qǐng)各代表團(tuán)審議。

3月19日下午，各代表團(tuán)審議草案建議表決稿。大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席會(huì)議聽(tīng)取審議情況匯報(bào)，主席團(tuán)會(huì)議決定監(jiān)察法草案提請(qǐng)全體會(huì)議表決。

從監(jiān)察法草案，到監(jiān)察法草案修改稿，再到監(jiān)察法草案建議表決稿……

經(jīng)過(guò)“三上三下”，3月20日上午，在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上，散發(fā)著墨香的監(jiān)察法草案表決稿，擺在了每一位全國(guó)人大代表面前。

貫徹中央精神、凝聚各方智慧、反映各界共識(shí)鑄就的法治“利器”，獲得表決通過(guò)。

這是一部旗幟鮮明、綱舉目張的監(jiān)察工作基本法——

明確監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)體制，“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”；

明確監(jiān)察工作的原則和方針，“國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”；

明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、產(chǎn)生和職責(zé)，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生”“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生”“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。

這是一部直面問(wèn)題、順應(yīng)實(shí)踐的反腐敗工作基本法——

著力解決我國(guó)監(jiān)察體制機(jī)制中存在的突出問(wèn)題，明確將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，覆蓋“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”等人群。

清除監(jiān)察空白、反腐不留死角，實(shí)現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

這是一部科學(xué)實(shí)用有效、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致周密的法律——

為保證有效履行監(jiān)察職能，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施；

對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，包括：報(bào)案或者舉報(bào)的處理；問(wèn)題線索的管理和處置；決定立案調(diào)查；搜查、查封、扣押等程序；要求對(duì)訊問(wèn)和重要取證工作全程錄音錄像；嚴(yán)格涉案財(cái)物處理等；特別是對(duì)采取留置措施的情形、程序、被調(diào)查人的合法權(quán)益保障等作出明確規(guī)定。

監(jiān)察權(quán)力行使更加規(guī)范、邊界更加清晰、運(yùn)行更加透明，確保反腐敗斗爭(zhēng)在法治軌道行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

這是一部體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、彰顯監(jiān)督制約的法律——

按照“打鐵必須自身硬”的要求，監(jiān)察法專(zhuān)列兩章，從接受人大監(jiān)督，強(qiáng)化自我監(jiān)督，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約的機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任等方面，作出一系列細(xì)化規(guī)定。

以良法促善治，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

隨著監(jiān)察法的深入實(shí)施，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，反腐敗斗爭(zhēng)一定會(huì)奪取壓倒性勝利，贏得海晏河清、朗朗乾坤。

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