【慶祝全國人民代表大會(huì)成立70周年·大家談】?

編者按

黨的二十屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度”，作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度的確立以及不斷完善發(fā)展，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。特別是黨的十八大以來，人民代表大會(huì)制度更加成熟、更加定型，取得了顯著成效。今年是全國人民代表大會(huì)成立70年，值此之際，光明日?qǐng)?bào)推出《慶祝全國人民代表大會(huì)成立70周年·大家談》欄目，以歷史視角生動(dòng)講述中國人大故事、中國民主故事。

全國人大立法工作：在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善

星燧貿(mào)遷，歲月不居。全國人民代表大會(huì)成立70年以來，特別是改革開放40余年來，人民代表大會(huì)制度的有效運(yùn)行和不斷完善，為中國特色社會(huì)主義事業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障?；仡檯⑴c過的立法項(xiàng)目，每一場討論、每一處權(quán)衡、每一個(gè)重要決策，都?xì)v歷在目。今天，我想分享全國人大70年來立法工作給我印象最深的三個(gè)成就。

從單一到多元，立法體制不斷進(jìn)步完善

這里所談的立法體制，包括立法機(jī)關(guān)設(shè)置和立法權(quán)限劃分的制度。首先，談?wù)劻⒎C(jī)關(guān)設(shè)置的變化。新中國成立初期，我們對(duì)單一制大國立法任務(wù)的繁重性和立法體制的多層級(jí)性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。根據(jù)1954年憲法，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是唯一的立法機(jī)關(guān)。從理論上講，單一制國家實(shí)行一級(jí)立法權(quán)無可厚非；從政治上講，新建立的國家要保持統(tǒng)一和穩(wěn)定，把立法權(quán)集中在最高層級(jí)是合理的。然而，一個(gè)大國事務(wù)繁多，且面臨嚴(yán)峻的發(fā)展任務(wù)，立法權(quán)力高度集中的體制與實(shí)際情況難相適應(yīng)。于是，1955年和1959年，全國人大兩次授權(quán)全國人大常委會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間制定、修改部分法律，但這兩次授權(quán)并未改變高度集中的立法體制。

立法體制的重大調(diào)整和改革主要集中在新時(shí)期人大工作的第一個(gè)十年。這一時(shí)期，我國搭建了現(xiàn)行立法體制的框架，理順了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、中央與地方之間的關(guān)系，合理配置了立法權(quán)限。

全國人民代表大會(huì)唯一行使國家立法權(quán)的體制經(jīng)過改革后發(fā)生了重大變化。改革后，全國人大負(fù)責(zé)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)等基本法律，而全國人大常委會(huì)則可以制定和修改其他法律，并在全國人大會(huì)議閉會(huì)期間對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。此外，為適應(yīng)改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和復(fù)雜行政管理的需求，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，各部委也可在其權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。

自改革開放以來，地方權(quán)力機(jī)關(guān)逐步獲得立法權(quán)，并經(jīng)歷了逐步擴(kuò)大和規(guī)范的過程。1979年制定的地方組織法和1982年憲法，確立了省、自治區(qū)和直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。之后，地方組織法經(jīng)過兩次修改，賦予省會(huì)城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2015年，全國人大為適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，修改立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。

幾十年來，我國立法體制不斷發(fā)展，起到了規(guī)范立法活動(dòng)、發(fā)揮多方面積極性、保證法制統(tǒng)一的作用。截至目前，我國現(xiàn)行有效的法律超過300件，行政法規(guī)約600件，地方性法規(guī)逾1.4萬件，立法工作取得了舉世矚目的成就。當(dāng)然，立法實(shí)踐中仍會(huì)不斷出現(xiàn)新問題，相信這些問題也將在實(shí)踐中通過制度完善得到解決。

“變”與“定”，正確處理立法與改革的關(guān)系

自黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國在法治框架下推進(jìn)改革，并在改革中不斷完善法治，共同推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)穩(wěn)步前行。

改革與立法在本質(zhì)上是存在差異的。改革旨在變革阻礙發(fā)展、妨害人民利益的制度，特點(diǎn)是“變”；而立法則是以法律形式確立有利于發(fā)展、增進(jìn)人民權(quán)益的制度，特點(diǎn)是“定”。法律的穩(wěn)定性是其基本屬性，若法律頻繁變動(dòng)，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行無序。然而，在改革背景下，應(yīng)當(dāng)修改的法律若不能及時(shí)修改，可能會(huì)延誤改革與發(fā)展進(jìn)程；同時(shí)，匆忙將未成熟的方法確立為法律，也會(huì)影響改革的健康推進(jìn)。

處理好改革與立法的關(guān)系，前提是改革必須依法進(jìn)行。為此，國家曾進(jìn)行多種嘗試，如全國人大對(duì)國務(wù)院的立法授權(quán)、對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)；對(duì)暫時(shí)難以明朗的制度問題，在法律條文中作些原則性規(guī)定，留給實(shí)踐探索足夠空間；在特定地區(qū)暫停部分法律條文的執(zhí)行，進(jìn)行新制度的探索等，這些方式均被證明是可行且有效的。

改革與立法的關(guān)系，從法理學(xué)角度看即法律的穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的關(guān)系?？陀^事物的發(fā)展變化決定了沒有絕對(duì)穩(wěn)定的法律，關(guān)鍵在于把握好平衡。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，立法具有特殊性。為適應(yīng)改革需要，法律修改周期短一些是正?，F(xiàn)象，這已被四十多年的法制建設(shè)實(shí)踐所證明。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪。堅(jiān)持全面依法治國，在法治軌道上深化改革，不斷完善各方面制度法規(guī)，才能推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟和定型，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

從“法制”到“法治”，法治中國邁入“2.0時(shí)代”

過去的70年間，中國社會(huì)主義法治體系經(jīng)歷了從“法律體系”到“法治體系”的深刻轉(zhuǎn)型。相應(yīng)地，在政策文件表述中，我們越來越多使用“法治”來替代“法制”。

法制，或稱法律體系，旨在完善法律制度體系建設(shè)。自20世紀(jì)80年代起，隨著改革開放的深入推進(jìn)，中國的法律體系逐漸系統(tǒng)化。以憲法為核心，涵蓋民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。隨著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷推進(jìn)和人民群眾生產(chǎn)生活實(shí)踐的持續(xù)發(fā)展，這一法律體系還在不斷完善。

徒法不足以自行。在解決“有沒有”的問題后，解決“好不好”“管用不管用”的步伐開始加快。法治包含兩個(gè)重要方面：從“法”的角度，核心是法律體系的形成和完善；從“治”的角度，法治不僅要求良法，還要求善治。因此，除了強(qiáng)調(diào)立法，還需重視執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等多個(gè)領(lǐng)域，包括憲法監(jiān)督和其他執(zhí)法機(jī)制的建立。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)“社會(huì)主義法治體系”作出了全面論述，主要包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了法治在國家治理中的核心地位，提出深化法治領(lǐng)域改革的新要求，旨在推動(dòng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，確保法律的全面實(shí)施和有效監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

中國的社會(huì)主義法治體系建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。這一過程不僅反映了法學(xué)理論的演進(jìn)，也彰顯了中國建設(shè)法治國家的堅(jiān)定決心。

回想當(dāng)年，我進(jìn)入立法機(jī)關(guān)工作也是一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)。1979年2月，全國人大常委會(huì)成立法制委員會(huì)，急需一些年輕人工作，但又年輕又懂法的人難找。我原在北京市委從事政策研究，與法律接近，便被調(diào)了過來。如今幾十年過去了，在中國特色社會(huì)主義法治體系不斷完善、全過程人民民主持續(xù)發(fā)展的今天，立法方式也日益豐富。期待新時(shí)代的立法工作繼續(xù)乘風(fēng)破浪，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（作者：張春生，系全國人大常委會(huì)法工委原副主任、中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)首任會(huì)長，光明日?qǐng)?bào)通訊員鄭文陽、光明日?qǐng)?bào)記者劉華東整理）

《光明日?qǐng)?bào)》（ 2024年09月14日 05版）